Curso de verano 2009

RETOS, ESTRATEGIAS Y RESULTADOS DE LAS POLÍTICAS MEDIOAMBIENTALES EN LA C. A. DE EUSKADI

Alexander Boto Bastegieta. IHOBE. Bilbao

Ponencia

El 4 de junio de 2002 fueron aprobadas en Consejo de Gobierno, la Estrategia Ambiental Vasca de Desarrollo Sostenible (2002-2020) y el primer Programa Marco Ambiental (2002-2006). Esta aprobación supone un punto de inflexión en Política Ambiental vasca, ya que por un lado daba cumplimiento a lo recogido en la Ley 3/98 general de protección del medio ambiente del País Vasco y por primera vez inserta en el “corazón” de la política Vasco una visión estratégica a largo plazo en sintonía con el compromiso adquirido en la Cumbre de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro en 1992, de elaborar estrategias de desarrollo sostenible en cada territorio

Ya han pasado siete años de aquella aprobación y realizando un análisis retrospectivo podemos ver como el I Programa Marco Ambiental permitió impulsar avances significativos hacia la sostenibilidad de la CAPV, gracias al papel de fuerza tractora que ejerció y que se tradujo en una mejora de la calidad ambiental y de la gobernanza. No obstante, con una visión renovada y ante los retos ambientales a los que nos enfrentamos y teniendo en cuenta estos logros obtenidos, es necesario redoblar los esfuerzos y continuar caminando hacia la consecución de las metas a 2020 establecidas por la Estrategia Ambiental Vasca de Desarrollo Sostenible. Para ello se aprobó en junio de 2007 el II Programa Marco Ambiental de la CAPV 2007-2010.

Esta nueva herramienta de planificación a corto y medio plazo establece cuatro prioridades para el periodo en el que estamos inmersos (horizonte 2010):

- Asegurar el futuro, actuar frente al cambio climático y prepararnos para sus consecuencias.

- Reforzar nuestro capital natural, proteger nuestra biodiversidad.

- Mejorar la calidad ambiental de nuestros núcleos urbanos como clave para preservar la calidad de vida de las personas.

- Avanzar hacia una economía sostenible, mediante un consumo y producción ambientalmente sostenibles.

Una vez definida la visión de que “en 2020 se pueda entregar a la siguiente generación una Euskadi en la que los principales problemas ambientales se encuentren en vías de solución” a partir de las prioridades anteriormente comentadas, el II Plan se concreta en 44 compromisos articulados en torno a 11 objetivos estratégicos.

Objetivos Estratégicos - II Programa Marco Ambiental de la CAPV 2007-2010

1. Aire Limpio

2. Buena Calidad del Agua

3. Prevenir y Corregir la Contaminación del Suelo

4. Consumo Responsable de los Recursos

5. Fomentar un Consumo y una Producción Energética Sostenibles

6. Reducción de Residuos y Vertido Cero

7. Mantener Nuestra Diversidad Biológica

8. Hacia un Nuevo Modelo de Gestión de la Movilidad

9. Lograr un Uso Equilibrado del Territorio

10. Limitar las Emisiones de Gases de Efecto Invernadero

11. Adaptación al Cambio Climático

La lógica de gestión de Políticas públicas, impone no solo el diseño participativo de los programas de intervención sino una apuesta completa por la evaluación y seguimiento del cumplimiento e impacto de dichas actuaciones. Esta apuesta por la Gobernanza, conlleva incorporar mayor rigor y utilidad a los ejercicios de evaluación de sus programas, de modo que, además de dejar constancia del cumplimiento de los compromisos asumidos, se efectúe una evaluación de su adecuación y pertinencia a la vista de los resultados alcanzados en relación con los objetivos declarados. De este modo podemos conseguir que el ejercicio de evaluación pase a ser un instrumento de mejora continua del propio programa, revisando tanto las medidas propuestas como las metas trazadas.

Tras la aprobación del primer Programa Marco Ambiental 2002-2006 se ha venido realizando dos informes anuales de seguimiento y evaluación: por un lado, una evaluación de los avances en el cumplimiento de los compromisos recogidos en el PMA (evaluación de la sostenibilidad a través de los denominados “Informes de Sostenibilidad Ambiental”). Por otro, una evaluación del estado del medio ambiente a través del cálculo de una serie de Indicadores Ambientales (documentos denominados “Indicadores Ambientales de la CAPV”).

A pesar de las virtudes propias derivadas de la realización de estos informes (referentes estatales e internacionales por ser de las experiencias pioneras y más constantes a nivel regional) podíamos constatar que la desconexión entre ambos informes ha sido una evidente limitación del sistema de valoración del Programa Marco Ambiental. El cumplimiento de los compromisos entendido como la mera puesta en marcha de políticas o instrumentos sin tener en cuenta su impacto en el estado del medio ambiente es claramente insuficiente.

Es por ello que en el último ejercicio de evaluación y seguimiento se han tomado la medidas correspondiente para que en el informe anual (denominado “Anuario Ambiental 2008: evolución y evaluación del medio ambiente en la CAPV) se sumen los dos análisis realizados en el marco del PMA anterior: el seguimiento de los compromisos del plan con el análisis del estado del medio ambiente en base a los indicadores medioambientales. El II Programa Marco Ambiental 2007-2010 ha buscado expresamente la alineación de los indicadores ambientales con los 11 objetivos estratégicos definidos. Con ello se facilita la evaluación del programa a partir no sólo del cumplimiento de los compromisos asumidos sino del logro de los objetivos definidos, medidos sobre la base de los indicadores ambientales.

El Anuario Ambiental realiza un análisis individualizado de cada objetivo para finalizar en una evaluación de conjunto, tratando de dar respuestas sencillas a la pregunta compleja de si estamos avanzando efectivamente por la senda de la sostenibilidad. Como novedad frente a los informes de seguimiento realizados hasta la fecha el anuario se complementa con dos análisis complementarios: el primero de ellos que incluye los valores actualizados de los indicadores relacionados con cada uno de los 44 compromisos, de forma que se muestran los últimos datos disponibles; el segundo de ellos efectuando una valoración individualizada de los principales planes ambientales específicos por ámbito temático (Plan Vasco de Lucha Contra el Cambio Climático, Plan de Suelos Contaminados y Plan Vasco de Consumo Ambientalmente Sostenible) así como de las actuaciones desarrolladas a lo largo del 2008 por parte de cada uno de los Departamentos del Gobierno Vasco involucrados en la consecución de los mismos.

A modo de resumen, analizando las tendencias de los 11 objetivos estratégicos podemos apreciar que en 6 objetivos (agua, aire, suelo, energía, biodiversidad y adaptación al cambio climático) las tendencias son claramente positivas, y sólo en 1 (pautas de movilidad), negativa, planteándose en este caso la duda razonable de que sea posible alcanzar el objetivo dentro del horizonte 2010. Las cuatro restantes (relacionados con recursos naturales, vertidos, territorio y cambio climático) se esté avanzando con en la mayoría de los compromisos pero los resultados globales no muestran todavía una pauta suficientemente nítida en la dirección deseada. Estas alarmas tempranas refuerzan la idea de que es necesario insistir en la necesidad de acelerar y profundizar en las actuaciones previstas.

Con las precauciones que siempre requieren las visiones sintéticas, podemos también analizar la evolución de los 44 compromisos a 2010. En este caso, las valoraciones reflejan también distinto grado de avance. Una aritmética simple nos dice que en 23 compromisos las tendencias son positivas, en 10 las tendencias son ambiguas, lo que requiere un seguimiento especial, y en 3 harán falta, además, plazos más largos que los propios del II PMA. La cuenta se completa con los 6 objetivos para los que no se dispone en este momento de datos actualizados para emitir un juicio de valor y otros 2 en los que no se ha establecido metas cuantitativas, por lo que la valoración resulta menos clara.

A la vista de la diversidad de resultados para el conjunto de indicadores anteriores, es difícil dar una respuesta simple al interrogante de sí avanzamos hacia la sostenibilidad sin, a priori, seleccionar los criterios principales que delimiten el concepto de sostenibilidad. Pero podemos lanzar algunas conclusiones generales:

- Los vectores medioambientales están mejorando:

En una primera aproximación podemos valorar el avance hacia la sostenibilidad por la evolución de los indicadores directamente relacionados con la calidad de los vectores medioambientales básicos: aire, agua, suelo. La respuesta es ciertamente positiva y donde existe un desfase mayor están ya trazados los planes de actuación, con lo que se espera alcanzar los objetivos marcados para el término del II PMA.

- Avanzamos en la ecoeficiencia del sistema productivo por la menor emisión de GEI y menor volumen de residuos sin valorizar:

Un segundo nivel de respuesta toma en cuenta cómo estamos evolucionando en la ecoeficiencia de nuestro sistema productivo y de consumo. En efecto, estaremos avanzando hacia la sostenibilidad en términos relativos si generamos riqueza y consumimos con menor nivel de contaminación y residuos. Dentro de este término de contaminación debemos referirnos, en primer lugar, a la emisión de gases de efecto invernadero (GEI). La emisión de GEI ofrece una lectura positiva, toda vez que en 2007 se ha reducido en un 1% su emisión, continuando una secuencia decreciente iniciada en 2002 (con altas tasas de crecimiento económico), lo que sitúa a la CAPV un 21% por encima de las emisiones del año base y 7 puntos por encima del objetivo marcado para el final del período (+14%). El reto es importante, pero 2008 es el primer año de la aplicación del Plan Vasco de Lucha contra el Cambio Climático, con lo que cabe esperar mejoras a lo largo de todo el periodo.

Es inevitable, sin embargo, resaltar dentro de este mismo apartado el gran déficit existente en el ámbito del transporte sostenible, donde todas las tendencias hasta ahora son negativas y donde resulta necesario lograr un gran cambio en la distribución de los modos de transporte. La construcción y utilización de infraestructuras alternativas (ferrocarril, transporte marítimo, integración de la planificación urbana) además de cambios radicales en los hábitos de la ciudadanía constituyen las bases de ese cambio que, sin embargo requerirá un plazo de tiempo más largo que el que contempla el II PMA.

- Avanzamos en la ecoeficiencia del sistema productivo por la menor intensidad en el consumo de recursos naturales, energía y suelo.

Necesitamos, sin embargo, dar un paso más para responder a la pregunta sobre el avance hacia la sostenibilidad, centrando la respuesta no ya en la generación de contaminación y residuos sino en el consumo de recursos naturales y la desmaterialización de la economía, auténtica piedra de toque de la sostenibilidad a largo plazo: las actuaciones contempladas hasta ahora nos hacen en realidad memos insostenibles. Es el consumo de los recursos lo que mide en cada momento la posición sostenible del planeta.

A medio plazo, e independientemente del problema de las emisiones de GEI, la sostenibilidad del planeta y, por tanto, del País Vasco, requiere actuar sobre los modelos tecnoproductivos actuales, ya que la satisfacción de las demandas de los consumidores conlleva una utilización insostenible de los recursos naturales. La mejora de la eficiencia energética o de la utilización de los materiales, unida a pautas óptimas de reciclaje y valorización de los residuos no es suficiente para lograr el equilibrio sostenible.

Por todo esto, la transición hacia una economía con baja emisión de carbono se configurará en un elemento clave. Sin renunciar a la profundización en las medidas acordadas, se requiere ir preparando el terreno para el lanzamiento de una estrategia de eco-innovación, con el objetivo a muy largo plazo de inducir un cambio radical en la tecnología productiva del país. Los ejes de referencia de esta estratégica son la inevitable sustitución a largo plazo de los combustibles fósiles y el avance sustancial en la desmaterialización de la economía, con una perspectiva integral del ciclo de vida de los productos. Esto requiere cambios el sistema de innovación del País Vasco hacia la sostenibilidad (eco-innovación). Supone por tanto impulsar una nueva política tecnológica, con una perspectiva a largo plazo, con un sólido liderazgo e implicación del Administración Pública, y un sólido anclaje en la colaboración privada.

Para impulsar el desarrollo de un nuevo sistema ecoefectivo será necesario dar un fuerte impulso al desarrollo tecnológico y alinear nuestro sistema de innovación en la perspectiva de una sostenibilidad integral que deriva del análisis del ciclo de vida de los productos. Pero avanzar hacia un nuevo sistema productivo requiere además una visión sistémica que alcance al conjunto de la sociedad. Para ello, sin duda hace falta seguir avanzando en la información y formación para la acción. Pero hace falta igualmente recurrir a instrumentos económicos sobradamente conocidos (vg., fiscalidad verde) para producir de manera efectiva la internalización de los costes ambientales. Sólo de esa manera se abrirá paso todo el potencial de innovación latente en nuestro sistema productivo y de ciencia-tecnología, convirtiendo en oportunidad lo que aún hoy en día muchos sólo consideran un costoso gravamen político.

Finalmente debemos insistir en la necesidad de mantener los esfuerzos a favor de la consecución de los objetivos a largo plazo marcados por la Estrategia Ambiental Vasca de Desarrollo Sostenible. En momentos de crisis económica profunda, como la actual, existe el riesgo de poner todo el énfasis en medidas económicas anticíclicas, pasando por alto la perspectiva de sostenibilidad, como si se tratara de un problema menor al que podremos tranquilamente volver más tarde. Sin duda, la recesión económica reducirá la presión sobre algunos indicadores relevantes como el consumo de recursos naturales o la emisión de GEI: pero el problema sistémico sigue latente y retornará con toda su crudeza. Como acertadamente han indicado otros autores, la crisis crediticia que se encuentra en el inicio de la recesión actual era una amenaza global –ya convertida en realidad- entrelazada con otras dos amenazas globales que lo siguen siendo: la crisis energética y la crisis del cambio climático/sostenibilidad.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

- Departamento de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio del Gobierno Vasco, El Estado del Medio Ambiente en la CAPV 2009 (2009).

- Departamento de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio del Gobierno Vasco, Anuario Ambiental 2008: Evaluación y evolución del Medioambiente en la CAPV (2008).

- Gobierno Vasco, Estrategia Ambiental Vasca de Desarrollo Sostenible 2002-2020 /Programa Marco Ambiental de la Comunidad Autónoma del País Vasco 2002-2006. (2007).

- Gobierno Vasco, II Programa Marco Ambiental de la Comunidad Autónoma del País Vasco 2007-2010. (2007).

- Departamento de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio del Gobierno Vasco, Indicadores ambientales (2002-2003-2004-2005-2006-2007).